Sussidi Alla Cultura: Quale Strada Post Pandemia?

Cover di Sussidi Alla Cultura: Quale Strada Post Pandemia?

Emergenza epidemiologica e settore cultura


È noto come i riverberi dell’emergenza epidemiologica da Covid 19 siano stati molteplici e di elevata gravità in un ampio spettro di settori economici. Tra questi, come sottolineato anche dall’OCSE nel suo report dell’autunno 2020, assume particolare rilievo il settore culturale, che, assieme al turismo, risulta tra i più colpiti da un punto di vista al contempo occupazionale (sono più del 5% i posti di lavoro a rischio) e strutturale: la sostanziale eterogeneità di attori pubblici e privati attivi e la struttura del mercato e della sua catena di approvvigionamento, storicamente molto flessibili, rischiano di causare una ripresa lenta e intermittente. Di più: le peculiarità del settore culturale (nozione amplissima in cui rientrano editori, venue providers, musei, piccoli e grandi gruppi industriali, freelance e lavoratori intermittenti) rischiano di renderlo impermeabile alle tradizionali misure di supporto elaborate dal legislatore, spesso strutturalmente inaccessibili agli operatori del mercato.

La risposta di policy fornita a livello nazionale presenta un mix composito (anche se forse non particolarmente innovativo) di sussidi (anche sotto forma di garanzie e accantonamento prestiti), agevolazioni delle procedure amministrative e politiche di più ampio respiro (soprattutto in tema di digitalizzazione e copyright, nonché con l’istituzione di un apposito Tavolo di confronto). In questo contesto, particolare importanza è da attribuirsi al “Fondo emergenze imprese ed istituzioni culturali” istituito nello stato di previsione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo (MiBACT), attualmente ridenominato Ministero della Cultura (MiC), dal secondo comma dell’art. 183 (rubricato “Misure per il settore cultura”) del decreto c. d. “Rilancio” (d. l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito con legge 17 luglio 2020, n. 77). Il Fondo, con una dotazione di 210 milioni di euro per il 2020, da erogarsi nel corso del 2021, è destinato ad una pluralità di soggetti (musei, librerie, editori, “istituti e luoghi della cultura”), e si inserisce nell’alveo delle misure specificamente mirate a ristorare le perdite conseguenti all’epidemia da Covid 19.



Il “Fondo emergenze”: inquadramento della disciplina eurounitaria in tema di aiuti di Stato


La disomogeneità dei soggetti (e delle attività) sussidiate dalle quote Fondo rendono particolarmente controverso il suo inquadramento nella disciplina eurounitaria sugli aiuti di Stato.

L’articolo 107 (primo paragrafo) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) sancisce l’incompatibilità con il mercato interno (ed il conseguente obbligo di recupero) di qualunque aiuto concesso “dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, [falsi] o [minacci] di falsare la concorrenza.” Perché vi sia aiuto di stato, come chiarito dalla Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato del luglio 2016, devono dunque sussistere quattro condizioni cumulative: la presenza di risorse pubbliche (1); il vantaggio selettivo a favore di uno o più soggetti economici (2); la distorsione (reale o potenziale) della concorrenza (3); l’impatto sul commercio tra gli Stati membri (4).

Ai sensi dell’art. 108, terzo paragrafo, del TFUE, i progetti istitutivi di aiuti di Stato devono essere notificati dagli Stati membri alla Commissione europea, che ne valuta la compatibilità con il mercato interno. In particolare, di precipuo interesse per valutare la compatibilità dei sussidi e degli aiuti concessi durante la pandemia, appaiono due disposizioni incluse nel secondo e terzo paragrafo del menzionato art. 107 TFUE: sono compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali (art. 107, secondo paragrafo, lett. b); possono considerarsi compatibili con il mercato interno “gli aiuti destinati a […] porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro” (art. 107, terzo paragrafo, lett. b).

Se ai fini dell’applicabilità dell’art. 107, secondo paragrafo, lett. b, è necessario un collegamento diretto ed immediato tra la calamità naturale ed il danno arrecato, maggiore pregnanza assume nel caso dei sussidi al settore culturale, vessato dalla crisi economica causata dalla pandemia, l’art. 107, terzo paragrafo, lett. b. È questa la base normativa per il Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, varato dalla Commissione europea a marzo 2020 ed integrato a più riprese (da ultimo, con la Comunicazione C(2021) 564 del 28 gennaio 2021, con la quale la soglia di sussidi consentiti è stata ulteriormente alzata). Il Framework, piuttosto articolato, include una serie di misure volte ad integrare la disciplina degli aiuti di Stato, per consentire una maggiore tutela delle imprese in crisi nell’attuale congiuntura economica, favorendone la liquidità. In questa sede, rileva evidenziare come il Temporary Framework (sezione 3.1) consenta l’erogazione di direct grants fino a 1.800.000 euro ad operatore economico: tali aiuti, notificati alla Commissione, potranno da questa essere ritenuti compatibili con il mercato interno alla luce delle condizioni precisate nel Framework.

La disciplina degli aiuti di stato, con particolare riferimento al settore culturale, è da integrarsi con quanto sancito all’art. 107, terzo paragrafo, lett. d, secondo cui possono considerarsi compatibili con il mercato interno (rectius: la Commissione può valutare la compatibilità con il mercato interno de)“gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune”. In applicazione del terzo paragrafo dell’art. 107 TFUE, il Regolamento di esenzione per categoria dall’obbligo di notifica (General Block Exemption Regulation, Regolamento 651/2014/UE della Commissione del 17 giugno 2014, la cui validità è stata recentemente prorogata al 2023) inserisce infine una generale clausola di compatibilità degli gli aiuti “per la cultura e la conservazione del patrimonio”, con una disposizione (articolo 53) dalla formulazione molto ampia, foriera di notevoli difficoltà interpretative circa l’effettivo perimetro applicativo.



Il “Fondo emergenze”: questioni controverse



Alla luce di un siffatto quadro normativo, caratterizzato da notevoli oscillazioni interpretative da parte della giurisprudenza e della prassi della Commissione, valutare il ruolo e la natura del “Fondo emergenze” del MiBACT risulta particolarmente complesso. Come anticipato, la laboriosità dell’analisi è aggravata dalla pluralità di soggetti destinatari delle quote del Fondo, che hanno natura pubblica (musei, biblioteche) e privata (editori, fornitori di servizi di guide ed adioguide museali, tour operators, ma anche musei non pubblici), operanti sia nel mercato che fuori da esso, ed individuati con successivi decreti ministeriali attuativi dei vari schemi di aiuto.

In tutta evidenza, un primo, dirimente, tema concerne la natura di “aiuto di Stato” della quota di Fondo a cui accede l’operatore economico. Se questa può senz’atro essere esclusa nel caso di sussidi destinati a musei e biblioteche in ragione della natura non economica dei soggetti – la giurisprudenza della Corte di giustizia e la stessa Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato del 2016 hanno chiarito come “il finanziamento pubblico di attività legate alla cultura e alla conservazione del patrimonio accessibili al pubblico gratuitamente risponda a un obiettivo esclusivamente sociale e culturale che non riveste carattere economico. Nella stessa ottica, il fatto che i visitatori […] siano tenuti a versare un contributo in denaro che copra solo una frazione del costo effettivo non modifica il carattere non economico di tale attività, in quanto tale contributo non può essere considerato un'autentica remunerazione del servizio prestato” (sezione 2.6 della Comunicazione) – più controverso è il caso degli aiuti destinati a soggetti (pubblici o privati) operanti nel settore culturale ma caratterizzati dal carattere di economicità. Invero, sebbene la presenza di attività economiche ancillari rispetto a quelle non economiche non muti la natura non economica dell’attività principale, è pacifico che il finanziamento destinato alle attività ancillari (si pensi ai servizi di ristorazione interni ai musei, o agli operatori che forniscono audioguide in contesti museali) non sia automaticamente escluso dalla disciplina degli aiuti di Stato, e possa anzi ben costituire un sussidio ai sensi dell’art. 107 TFUE.

Il secondo tema di rilievo è dunque la compatibilità di tali aiuti con il mercato interno, automatica qualora si ritenga applicabile la clausola di cui al General Block Exemption Regulation del 2014 (che, come detto, esonera dall’obbligo di notifica alla Commissione), o da devolvere alla Commissione, previa notifica dello schema dell’aiuto ex art. 108 TFUE, ai fini di valutare l’applicabilità della disciplina di cui all’art. 107, terzo paragrafo, lett. b, e del Temporary Framework.

In questo senso, appare condivisibile la notifica alla Commissione degli schemi di aiuto in tema di sostegno alla piccola editoria e editoria musicale, gravante su una quota del Fondo emergenze, su cui la Commissione si è pronunciata favorevolmente senza sollevare obiezioni (casi SA.58801 e SA.58847 del 17 novembre 2020, e, più recentemente, caso SA.62191 dell’8 aprile 2021, in tema di aiuti agli editori turistici e culturali). Gli schemi di sussidi, che assumono la forma di finanziamenti diretti in compensazione delle perdite subite come conseguenza della crisi economica causata dalla pandemia, sono infatti riconducibili alla base giuridica di cui all’art. 107, terzo paragrafo, lett. b, e concessi nel limite di 1.800.000 euro a beneficiario (eventualmente e condizionatamente cumulabili con altri aiuti), in ottemperanza a quanto previsto dal Temporary Framework della Commissione.

Sul punto, giova peraltro evidenziare come non risulti ad oggi che altri schemi di aiuto gravanti sul Fondo e destinati a soggetti operanti in un mercato (e non fuori da esso), quale ad esempio il finanziamento diretto ai provider di guide, audioguide e didattica agli istituti e luoghi della cultura di cui al decreto ministeriale 533 del 24 novembre 2020, siano stati oggetto di notifica alla Commissione. La discrepanza tra le qualificazioni giuridiche di schemi di aiuto non caratterizzati da divergenze strutturali apprezzabili può forse essere ricondotta all’applicabilità di una diversa base giuridica (la blanket clause della General Block Exemption Regulation), che tuttavia non consente di beneficiare dei meccanismi insiti nel Temporary Framework della Commissione, la cui ratio parrebbe particolarmente aderente a quella del Fondo emergenze. Se l’attuale quadro autorizzatorio, come emerge dal corpus di decisioni della Commissione in tema di compatibilità degli schemi di aiuti, pare suggerire un generale allentamento dei vincoli rigorosi connessi alla concessione di aiuti, l’esigenza di incrementare la certezza del contesto normativo impone una riflessione più coesa e coerente sul punto.


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